審計署首度全面起底地方政府債務：“10.7萬億未超償債能力”

　　國家審計署公布，截至2010年底，中國地方政府性債務余額總計107174.91億元。

　　從債務到期時間看，逾50%將在2011-2013年到期，償債期限過于集中所帶來的潛在風險仍不容忽視，如何將這些可能的債務風險破壞性降到最低、降低違約風險，則是最應優(yōu)先考慮的。

　　備受關注的中國地方政府融資平臺債務狀況，隨著6月27日國家審計署2011年第35號文件——《全國地方政府性債務審計結果》的出爐，終于被揭開神秘的面紗。這是中央層面首次以專題的形式、全面詳細披露地方政府債務情況。

　　審計結果顯示，截至2010年底，中國地方政府性債務余額（包含省市縣三級地方政府）107174.91億元，約占中國2010年GDP（國內生產(chǎn)總值）的四分之一，約為2010年財政收入的1.3倍。這樣的規(guī)模介于此前市場預期的數(shù)額中值。

　　對此，審計署全國地方政府性債務審計工作領導小組辦公室副主任陳塵肇昨日在接受新華社專訪時稱，“從審計結果看，至2010年底，省、市、縣三級地方政府負有償還責任的債務率，即負有償還責任的債務余額與地方政府綜合財力的比率為52.25%。如果按地方政府負有擔保責任的債務全部轉化為政府償債責任計算，債務率為70.45％。總體看，我國地方政府性債務負擔尚未超出其償債能力�！�

　　外界則認定，上述數(shù)據(jù)等若給出了中央政府根據(jù)其認定的地方政府性債務，也即這107174.91億元須由地方政府償還。不過，不少分析人士同時推測，由于體制原因，地方政府不存在破產(chǎn)機制，最后若出現(xiàn)問題，肯定是中央政府買單。

　　從債務到期時間看，逾50%將在2011-2013年到期，償債期限過于集中所帶來的潛在風險仍不容忽視，如何將這些可能的債務風險破壞性降到最低、降低違約風險，則是最應優(yōu)先考慮的。

　　另外值得關注的是，按國際慣例，政府的債務余額應低于GDP總額的20%，因此上述近11萬億元的這一數(shù)據(jù)，無疑會對未來中國的財政政策及貨幣政策都產(chǎn)生影響。

　　業(yè)界建議盡快賦予地方政府匹配的財權事權，允許地方政府發(fā)債，這樣也可以緩解償債集中到期風險，這點在國家審計署審計長劉家義6月27日向全國人大常委會作《關于2010年度中央預算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告》時被重點提及。

　　近八成來自銀行

　　此次審計范圍包括25590個政府部門和機構、6576個融資平臺公司、42603個經(jīng)費補助事業(yè)單位、2420個公用事業(yè)單位、9038個其他單位、373805個項目，共1873683筆債務。

　　審計結果顯示，截至2010年底，僅54個縣級政府沒有政府性債務。而在107174.91億元的全國地方政府性債務余額中，政府負有償還責任的債務占絕大多數(shù)，規(guī)模為67109.51億元，占62.62%；政府負有償還責任的67109.51億元，占62.62%；擔保責任的23369.74億元，占 21.80%；可能承擔一定救助責任的16695.66億元，占15.58%。在這些債務余額中，有51.15%共計54816.11億元，是2008年及以前年度舉借和用于續(xù)建2008年以前開工項目的。

　　審計署報告顯示，從借款來源看，2010年底地方政府性債務余額中，來自銀行的貸款接近八成。數(shù)據(jù)顯示，銀行貸款為84679.99億元，占79.01%；來自上級財政、發(fā)行債券、其他單位和個人借款的分別占4.18%、7.06%和9.75%。

　　針對此，匯豐銀行全球研究部門昨日發(fā)布的報告指出，由于銀行貸款占到了地方債的近80%，如果不切實采取措施來進行債務重組，銀行未來幾年將真正面臨違約風險。

　　從舉債主體看，2010年底地方政府性債務余額中，融資平臺公司、政府部門和機構舉借的分別為49710.68億元和24975.59億元，占比共計69.69%。

　　半數(shù)集中于近三年到期

　　“即便將來出現(xiàn)最極端的結果——審計署此次公布的10萬多億元債務全都成為壞賬，以中國目前的財政實力來說，風險也是可控的�！迸d業(yè)銀行資深經(jīng)濟學家、市場研究總監(jiān)魯政委說。

　　數(shù)據(jù)顯示，2010年中國GDP總量達39.8萬億元，當年中國財政收入為8.36萬億元。據(jù)此，10.7174萬億元的全國地方政府性債務余額，約為 2010年中國GDP的四分之一、財政收入的1.3倍�！案�何況，目前中國財政收入每年還在以20%的速度遞增�！濒斦�委稱。

　　同樣，匯豐銀行也認為，10.7萬億元的地方債規(guī)模并沒有之前市場估計的那么大，盡管占全國GDP27%，但風險仍可控。

　　此外，在魯政委看來，由于地方政府掌握大量國有企業(yè)資源，如果對其施加嚴厲的償貸約束，這些地方政府可以通過轉讓部分行業(yè)的地方國企，退出一些市場化程度較高的競爭性領域，這正好也符合國家要求國企適當?shù)赝顺霾糠诸I域的要求，促成國企改革進程。

　　香港京華山一證券華東區(qū)首席代表唐浩夫的表述更為明確。唐浩夫認為，目前地方政府債務規(guī)模不至于導致中央和地方管理體制發(fā)生重大變革，地方政府的壓力也不會太大，因為體制原因，地方政府不存在破產(chǎn)機制，最后肯定是由中央政府買單。他進而分析認為，地方債務舉債發(fā)展經(jīng)濟實際上配合中央政府的要求，尤其是與在金融危機之后的4萬億元刺激計劃相關，因此地方政府債務問題應該要由中央政府承擔一半以上。

　　匯豐同時強調，中國需要立即采取措施來對地方債進行重組，以降低違約風險。匯豐認為，允許地方政府發(fā)行債券將是短期內最為靈活的選擇。

　　好消息是，審計署的報告顯示，有超過72%的債務被用于投資鐵路、橋梁和購買土地。審計署認為這些債務資金的投入，加快了地方公路、鐵路、機場等基礎設施建設及軌道交通、道路橋梁等市政項目建設，形成了大量優(yōu)質資產(chǎn)。具體而言，用于交通運輸、市政等基礎設施和能源建設的有59466.89億元，占 61.86%；用于土地收儲的有10208.83億元，占10.62%。

　　在匯豐銀行看來，這就意味著地方政府掌握的資產(chǎn)是隨著負債的上升而增加的，因此，負債的增加并不必然意味著地方政府的資產(chǎn)負債表在惡化。匯豐強調，對中國地方債無需感到恐慌，中央政府能夠且即將對此進行重組，以降低未來幾年出現(xiàn)不良貸款的風險。

　　從債務到期時間看，逾50%將在2011-2013年到期，由于償債期限過于集中所帶來的潛在風險值得關注。

　　事實上，由于地方政府融資平臺“不能借新還舊”及“展期困難”，地方政府融資平臺違約風險已經(jīng)開始在云南等地出現(xiàn)。財新網(wǎng)報道稱，由于貸款到期，云南省公路開發(fā)投資有限公司已在今年4月間，向債券銀行發(fā)函，表示“即日起，只付息不還本”，該公司在建行、國開行、工行等十幾家銀行貸款余額近千億元。 

　　“其實很多到期的地方政府融資平臺貸款項目運營情況是不錯的，如果繼續(xù)給這些項目貸款，之后盈利狀況是沒有問題的�！迸d業(yè)銀行資深經(jīng)濟學家、市場研究總監(jiān)魯政委指出，因此對于這些項目可以通過國家追認立項的方式，讓部分優(yōu)質項目獲得展期，他同時表示，追認立項的方式可能并不能完全覆蓋所有優(yōu)質項目，那么可以通過引入民間資金的方式，轉讓部分國家鼓勵國有資本退出的行業(yè)項目股權。